Uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar
in het Internationaal Humanitair Recht,
in het bijzonder de positie van vrouwen en kinderen ten tijde van gewapend conflict aan
de Universiteit Leiden op vrijdag
22 februari 2008
Liesbeth Zegveld
Embargo op de tekst tot vrijdag 22 februari 16.00 uur
Mijnheer de rector magnificus, geachte aanwezigen,
Er is goed nieuws voor oorlogsslachtoffers, zo maakte het Internationale Rode Kruis vorig jaar bekend: de staten Nauru en Montenegro zijn toegetreden tot de Geneefse Conventies. Daarmee zijn deze Conventies de enige die door alle 194 staten ter wereld zijn geratificeerd. Het humanitair recht (of oorlogsrecht), waar de Geneefse Conventies deel van uit maken, verbieden ernstige zaken als het bombarderen van de burgerbevolking, verkrachting, en kindsoldaten. Humanitairrechtelijke verdragen worden kennelijk breed aanvaard. Maar die aanvaarding is op papier. De werkelijkheid is minder rooskleurig. Een collega constateerde eerder op deze plaats dat humanitair recht een paradoxaal begrip is. Oorlog wordt beslecht door de kracht der wapenen. Het laat zich niet gemakkelijk regelen door het recht. Wat hier ook van zij, ná de oorlog zou dit anders moeten zijn. Ná de oorlog – wanneer slachtoffers van schendingen van het oorlogsrecht hun recht willen halen – zou het recht moeten kunnen spreken. Het excuus van de ‘heat of the fight’ gaat dan niet meer op. Ná de oorlog is het moment waarop we de beloftes die de regels doen aan vrouwen en kinderen – oorlogsslachtoffers bij uitstek – moeten waarmaken.
De vraag naar rechtsherstel voor oorlogsslachtoffers is een ondergeschikt onderwerp in het humanitair recht. De aandacht is altijd vooral uitgegaan naar een eindeloze verfijning van de materiele regels met weinig aandacht voor de gevolgen van de schending van deze regels voor individuen. Het internationaal strafrecht heeft hierin weliswaar enige verandering gebracht. Maar de rol van oorlogsslachtoffers in strafrechtelijke procedures is tot de komst van het Strafhof, zo goed als nihil geweest. Dat rechtsherstel voor oorlogsslachtoffers weinig aandacht krijgt, weerspiegelt het wantrouwen van regeringen tegen controle op oorlogsvoering. Dat wantrouwen is in het verleden door de rechter in verschillende rechtstechnische jasjes gehuld. Zo geldt dat humanitair recht geen afdwingbare rechten voor burgers zou bevatten. Burgers zouden zich dus niet in rechte direct op deze regels kunnen beroepen. Daarnaast zouden rechtszaken door oorlogsslachtoffers onwenselijk zijn, omdat deze internationale betrekkingen zouden kunnen verstoren. Dit is bijvoorbeeld de reden waarom het Vredesverdrag van 1951 met Japan alle individuele claims werd geacht onder te brengen. Het was de wens van de Verenigde Staten en andere landen dat Japan zo spoedig mogelijk economisch zou herstellen. Het recht van individuele slachtoffers om – buiten het verdrag om – schadevergoeding te vragen werd om die reden uitdrukkelijk in het Verdrag uitgesloten. Niet geheel verbazingwekkend confronteren de troostmeisjes ons tot op de dag van vandaag met hun claims tegen de Japanse overheid.
Maar er gloort ook enige hoop aan de horizon. Zo bepaalde de Supreme Court van de Verenigde Staten vorig jaar dat de ‘militaire commissies’ in strijd waren met de Geneefse Conventies. Deze militaire commissies waren door president Bush ingesteld om gevangenen op Guantanamo Bay te berechten. De Supreme Court bepaalde dat individuen zich voor de Amerikaanse nationale rechter kunnen beroepen op de Geneefse Conventies – zij het wel via nationaal recht. Dit is een eerste stap op de weg naar erkenning van rechtsmiddelen voor oorlogsslachtoffers. Ook de oprichting van het Internationaal Strafhof stemt hoopvol. Met dit Hof is een uniek rechtsmiddel in het leven geroepen voor slachtoffers van oorlogsmisdrijven. Niet alleen kunnen zij bij dit Hof schadevergoeding vorderen van oorlogsmisdadigers, zij kunnen ook deelnemen aan de strafrechtelijke procedure tegen hen. Een ander voorbeeld van een stap op de weg naar erkenning van rechtsherstel voor orlogsslachtoffers, komt van het Internationaal Gerechtshof. Dit Hof bepaalde in zijn ‘advisory opinion’ over de bouw van de muur door Israël in de bezette Palestijnse gebieden dat schendingen van het humanitair recht verplichten tot rechtsherstel jegens individuele slachtoffers. Israel is verplicht de schade veroorzaakt door de illegale muur te vergoeden aan individuele eigenaren van huizen en bedrijven.
Deze en andere jurisprudentie rechtvaardigen de vraag naar het functioneren van rechtsmiddelen voor schendingen van het humanitair recht. Welke vragen en problemen rijzen bij de toepassing van rechtsmiddelen voor oorlogsslachtoffers? Dat is de vraag die me vandaag en de komende jaren interesseert. Onderdeel van deze vraag is of de toepassing van rechtsherstel voor vrouwen en kinderen ons voor specifieke problemen stelt. Vrouwen en kinderen worden net als mannen slachtoffer van schendingen van het oorlogsrecht. De schendingen zijn wel vaak anders en de schade dus ook. Denk aan de troostmeisjes uit de Tweede Wereldoorlog en de talloze verkrachtingen tijdens de genocide in Rwanda. Maar vrouwen en kinderen lijden ook vaak anders, omdat zij achterblijven als hun mannen zijn omgekomen. In gewapend conflict worden verdwijnen meer mannen dan vrouwen en mannen worden meer vermoord. Het zijn dus vaak de verzoeken om genoegdoening van vrouwen en kinderen waar we na de oorlog mee worden geconfronteerd en waar we een antwoord op moeten vinden. Voorbeelden zijn de moeders van Srebrenica, de Dwaze Moeders van de zogenoemde ‘vuile oorlog’ in Argentinië, maar ook de Indonesische weduwen wier mannen tijdens de politionele acties standrechtelijk zijn geëxecuteerd. In hoeverre vrouwen en kinderen bijzondere toepassing van rechtsmiddelen behoeven, is een interessante vraag en staat op mijn onderzoeksagenda en die van de promovenda die bij deze leerstoel hoort. Vandáág zal ik me concentreren op de toepassing van rechtsherstel voor oorlogsslachtoffers in het algemeen, onder wie vrouwen en kinderen, omdat hier reeds grote onzekerheid over bestaat.
Ik neem drie aspecten onder de loep:
de grote aantallen slachtoffers;
de feitenvaststelling en bewijskwesties;
en ten slotte schadevergoeding.
Grote aantallen slachtoffers
Grote aantallen slachtoffers zijn eigen aan oorlog. In de Eerste Wereld Oorlog werd een hele generatie jonge mannen gedood in de loopgraven. Miljoenen vrouwen werden heel jong weduwe. Veel slachtoffers van gewapend conflict zullen menen, terecht of onterecht, ook slachtoffer te zijn van schending van het oorlogsrecht. Beweerdelijke schendingen van dit recht kunnen leiden tot duizenden zo niet miljoenen claims. Hoe wordt in procedures omgegaan met het massale karakter van schadeclaims? Hét antwoord hierop is geweest de instelling van zogenoemde ‘mass claims procedures’. ‘Mass claims procedures’ bieden een tijdelijk forum aan een duidelijk afgebakende groep slachtoffers die allen schade hebben geleden door hetzelfde gewapende conflict. Een voorbeeld is de ‘Eritrea-Ethiopia Claims Commission’, die in 2000 is ingesteld door een vredesverdrag tussen Eritrea en Ethiopië. Een ander voorbeeld is de ‘United Nations Compensation Commission’, die is ingesteld om te beslissen over alle vorderingen tegen Irak die voortvloeiden uit de invasie en bezetting door dit land van Koeweit in 1990/91. Het voornaamste verschil tussen ‘mass claims procedures’ en gewone rechtbankprocedures is het grote aantal slachtoffers dat ‘mass claims procedures’ behandelen. De zakenlast van bijvoorbeeld de ‘United Nations Compensation Commission’ bedraagt 2,6 miljoen claims.
Het massale karakter van de claims heeft de procedure van deze ‘mass claims procedures’ in grote mate bepaald. Deze ‘procedures’ behandelen grote groepen vergelijkbare vorderingen tegelijk en hanteren dus niet de individuele benadering die gebruikelijk is bij rechtbanken. De ‘mass claims procedures’ hebben een administratief karakter. Hoewel de individuele eisers soms zelf hun vorderingen indienen, zijn zij niet leidend in de procedure. Daarnaast stellen ‘mass claims procedures’ zich in het algemeen flexibel op waar het gaat om bewijsvergaring en bewijslast. De voorstanders van ‘mass claims procedures’ stellen dat – wanneer massale schadevergoedingen in het geding zijn – de traditionele individuele behandeling onwenselijk is. Duizenden of zelfs miljoenen individuele rechtszaken zouden worden aangespannen. Dit zou resulteren in onacceptabele vertragingen en aanzienlijk oplopende kosten voor zowel de eisers als de gedaagden, zo is de vrees. Bij grote aantallen slachtoffers zou er dus geen andere keuze zijn dan het aannemen van een meer collectieve benadering, aldus de voorstanders van ‘mass claims procedures’. Deze stelling is bepalend voor de beoordeling van de behandeling van massale schadeclaims van oorlogsslachtoffers door gewone rechtbanken, op nationaal of internationaal niveau. Veel slachtoffers zullen nu eenmaal aangewezen blijven op traditionele geschillenbeslechting door een rechtbank. De politieke consensus die het werk van de ‘mass claims procedures’ moet ondersteunen, ontbreekt namelijk meestal.
Hoe gaat het Internationaal Strafhof om met het grote aantal slachtoffers dat zich nu al tot het Hof heeft gewend? Hoewel er nog geen proces gestart is, hebben honderden slachtoffers – onder wie veel kinderen – zich reeds aangemeld bij het Hof. En dit aantal wordt alleen maar groter, niet in de laatste plaats omdat het een uitgesproken doelstelling van het Hof is om zoveel mogelijk slachtoffers te bereiken. Uitgangspunt van het Hof is een individuele benadering. Volgens de Regels van het Hof is een slachtoffer een natuurlijk persoon die schade heeft geleden door een misdrijf onder de jurisdictie van het Hof. De regels verwijzen dus naar slachtoffers als individuen, en niet zozeer naar groepen of leden van groepen. Het Statuut voorziet niet in zogenoemde ‘class actions’, de mogelijkheid om via een collectieve procedure schadevergoeding te bedingen. Tegelijkertijd biedt het Statuut óók mechanismen om het Strafhof juist te helpen bij het verwerken van grote aantallen slachtoffers. Een voorbeeld van zo’n mechanisme is dat de regels zo zijn opgesteld dat ze een ruime beoordelingsmarge laten aan het Strafhof. Het is aan het Hof om de modaliteiten vast te stellen van de deelneming door slachtoffers aan de procedures. Bij grote aantallen slachtoffers kan hun rol dus zo worden ingericht, dat het Hof niet teveel wordt belast. Echter, tot op heden hebben de rechters de regels eerder extensief dan restrictief geïnterpreteerd. Zo bepaalde het Strafhof dat slachtoffers al kunnen deelnemen in het vooronderzoek. Van enig proces tegen een verdachte is dan nog geen sprake, laat staan van een vordering tot schadevergoeding. De enige eis waaraan individuen moeten voldoen om mee te mogen doen in deze voorfase van een mogelijke procedure, is dat ze stellen slachtoffer te zijn geworden van een gebeurtenis die wellicht is aan te merken als misdrijf binnen de jurisdictie van het Hof. Volgens de Trial Chamber kan deelneming van slachtoffers in dit stadium onder andere dienen ter verduidelijking van de feiten en ter bestraffing van de dader van de misdaden, ook al moet deze nog geïdentificeerd worden. Ik vraag me echter in goede gemoede af of het niet verstandig zou zijn geweestkarikatur deelname van slachtoffers te beperken tot de daadwerkelijke berechting van de verdachte of zelfs tot ná deze berechting waarin – in geval van een veroordeling – de slachtoffers schadevergoeding kunnen vragen. Deelname van veel slachtoffers in een dergelijk pril stadium van het strafrechtelijk onderzoek zal de werklast van het Hof aanzienlijk vergroten en de procedures vertragen. Wanneer ik deze en andere uitspraken van het Internationaal Strafhof onderzoek, is mijn conclusie dat het Hof veel waarde hecht aan de deelname van slachtoffers aan de procedures. Dat is een goede zaak. Maar enig besef daarbij van het latente probleem van enorme aantallen slachtoffers, is wel wenselijk. Het risico van de afwezigheid van dit besef is het risico waar reeds de ‘mass claims procedures’ op hebben gewezen: onacceptabele vertragingen in de rechtsgang, en hoge kosten voor zowel het Hof, de verdachte alsde slachtoffers. Ook is het niet ondenkbaar dat de deelname van grote aantallen slachtoffers, indien niet in goede banen geleid, de rechten van de verdachte op een eerlijk en snel proces schaadt.
Hoe gaat de Nederlandse rechtbank met massa zaken om? In een procedure van benadeelde partijen in het strafproces tegen de Nederlandse zakenman Frans Van Anraat sprak de rechtbank al bij de eerste zitting de vrees uit dat grote aantallen slachtoffers hun vordering bij de rechtbank zouden indienen. Van Anraat werd vorig jaar door het Hof Den Haag veroordeeld voor het leveren van chemische grondstoffen aan het regime van Saddam Hussein in de jaren ‘80. Irak gebruikte het materiaal van Van Anraat voor chemische bombardementen. 120.000 Irakese Koerden en Iraanse burgers werden slachtoffer. De angst van de rechtbank voor grote aantallen slachtoffers was begrijpelijk. Het Nederlandse rechtssysteem is niet toegerust om massaclaims te verwerken. Ook onder Nederlands recht bestaat er geen ‘class action’. Artikel 51a van het Wetboek van Strafvordering stelt dat degene die rechtstreeks schade heeft geleden door een strafbaar feit, zich terzake van zijn vordering tot schadevergoeding als benadeelde partij kan voegen in het strafproces. Dus ieder individu moet zijn of haar eigen zaak aanspannen, en vertegenwoordigt alleen zichzelf. In de zaak tegen Van Anraat, waarin ik de slachtoffers bijstond, hebben we beslist dat maar 15 slachtoffers een vordering zouden indienen. Deze beslissing was onder andere ingegeven door de vrees die de rechtbank had uitgesproken. Maar die beslissing betekende wel dat de overige slachtoffers met lege handen stonden. Wat zou er gebeurd zijn wanneer veel meer Koerden en Iraniërs hun vordering tegen Van Anraat bij de Haagse rechtbank zouden hebben neergelegd? Zonder twijfel had de rechtbank ze niet kunnen weigeren. Maar zij zouden het systeem wel overbelast hebben. Procesrechten, bijvoorbeeld dat ieder slachtoffer een verklaring mag afleggen om zijn of haar vordering toe te lichten, en dat ieder slachtoffer getuigen mag ondervragen, zijn niet toegesneden op grote aantallen slachtoffers.
Ik kom tot een tussenconclusie. Grote aantallen slachtoffers bij schendingen van het humanitair recht zijn een feit. Er bestaan echter weinig voorbeelden hoe een enkele rechtbank in een reguliere procedure hiermee om moet gaan. Aan de slachtoffers die genoegdoening zoeken, zijn we verplicht fundamenteel na te denken over oplossingen. Ik geloof niet dat de grote aantallen slachtoffers een principieel probleem vormen. Het zijn de modaliteiten van hun deelneming die opgelost moeten worden. Bij het Internationaal Strafhof zou bijvoorbeeld nagedacht kunnen worden over beperking van de slachtofferdeelname bij het onderzoek in situaties, vóórdat er een verdachte is geïdentificeerd. Zowel bij het Internationaal Strafhof als in Nederland zou het mogelijk maken van ‘class actions’ overwogen kunnen worden. Kern van de ‘ class action’ is dat de rechter – ten behoeve van de efficiëntie – de uitkomst van de procedure van één eiser van toepassing kan verklaren op alle eisers die zich met een vergelijkbare claim melden. Nagedacht zou moeten worden over de noodzaak om per individueel geval eigen schuld en causaal verband tussen het gedrag en schade, vast te stellen. De stap is niet zo groot: we kennen in het Nederlandse civiele recht al de mogelijkheid dat belangenorganisaties kunnen procederen ten behoeve van anonieme individuen. Belangenorganisaties kunnen alleen nog geen financiële schadevergoeding vragen. Onderzoek naar deze en andere mogelijke oplossingen om om te gaan met massa schadeclaims die voortvloeien uit een oorlog staat de komende jaren op mijn agenda.
Vaststelling van de feiten
Eén van de grootste problemen van een oorlog zijn de feiten. Zonder feiten geen bewijs en zonder bewijs geen zaak. De ‘Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation’, die in 2005 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties zijn aangenomen, formuleren dan ook “the victim’s right to access to relevant information concerning violations”. Deze regel is de basis van iedere bewijsvoering: toegang tot informatie. Vaststelling van de feiten die zich tijdens een gewapend conflict hebben voorgedaan is echter bijzonder lastig. Slachtoffers die vluchten uit een oorlogsgebied, verzamelen over het algemeen niet eerst het bewijs voordat ze weggaan. Vaak keren ze na het conflict niet terug en als ze wel terugkeren is het bewijs dat ze er überhaupt ooit hebben gewoond, meestal verdwenen. Ook voor onafhankelijke waarnemers is het vaak onmogelijk om de feiten vast te stellen, omdat ze geen toegang hebben tot het slagveld. Zo was de Afghaanse mensenrechtencommissie niet in staat om na de slag bij Chora in Uruzgan in juni 2007, tussen Nederlandse ISAF troepen en de Talibaan, het aantal burgerslachtoffers vast te stellen, omdat ze niet ter plekke kon komen. Het belang van onafhankelijke feitenvaststelling is onderkend in Protocol I bij de Geneefse Conventies. “An International Fact-Finding Commission shall be established”, aldus dit Verdrag. De Fact-Finding Commission is er ook gekomen, in 1991. Maar na zijn oprichting heeft deze Commissie nooit enige opdracht gekregen om feiten te onderzoeken die zich in een gewapend conflict hebben voorgedaan. Wel zijn er enkele internationale ad hoc onderzoekscommissies geweest, bijvoorbeeld de ‘Commission of Experts for the former Yugoslavia’ en de ‘Commission of Inquiry for Darfur’. Ook langer geleden in de oorlog tussen Iran en Irak in de jaren 80 heeft een VN-onderzoeksteam het gebruik van chemische wapens door Irak onderzocht. Maar de instelling van onderzoekscommissies is de uitzondering en niet de regel.
Als de slachtoffers zelf en onafhankelijke waarnemers niet in staat zijn de feiten te verzamelen, dan zullen slachtoffers zich moeten wenden tot de partijen die de oorlog gevoerd hebben. Conflictpartijen beschikken in het algemeen wél over de feiten. Probleem is dan echter vaak dat de conflictpartijen weigeren die feiten vrij te geven. Erger nog, het is niet ongebruikelijk dat zij informatie bewust vernietigen. Zo heeft bijvoorbeeld Dutchbat III documenten vernietigd voor zijn vertrek uit de enclave Srebrenica in 1995. Ook komt het voor dat conflictpartijen opzettelijk onjuiste informatie verstrekken om de vijand en de publieke opinie te misleiden. Een ander probleem, vooral bij internationale conflicten, en conflicten waarbij VN of NAVO militairen betrokken zijn, is dat de verantwoordelijke partijen op enig moment weer teruggaan naar hun eigen land. En zij nemen de rapporten over hun missie mee. Het bewijs ligt dan in minimaal twee landen of bij een internationale organisatie. De slachtoffers die achterblijven, hebben het nakijken. Over de verslaglegging van de militaire operaties kunnen zij niet beschikken. Indien ze overwegen de feiten via een exhibitieprocedure in een nationale rechtbank boven water te krijgen, stuiten ze op de beperkte jurisdictie van nationale rechters. Individuen of organisaties in een ander land kunnen immers niet worden gedwongen mee te werken aan een opdracht van een rechtbank om stukken over te leggen. Een illustratie, zij het meer in de strafrechtelijke hoek, van de moeilijke bewijsvergaring over conflicten die ver weg worden gevochten, is de situatie waarin de gevangenen op Guantanamo Bay zich bevinden. In de procedures voor de militaire commissies wordt hun toegang tot ontlastend bewijs onmogelijk gemaakt simpelweg omdat het bewijs zich te ver weg bevindt. De ‘Military Commissions Act’ schrijft voor dat de verdediging ‘shall have reasonable opportunity to obtain witnesses and other evidence’. Maar de Amerikaanse autoriteiten hebben gemeld dat het onwaarschijnlijk is dat getuigen uit oorden zoals Afghanistan naar Guantanamo zullen reizen om te getuigen en dat hiervoor overigens ook geen budget is gereserveerd. De feitenvaststelling wordt in de Guantanamo Bay zaken ook niet erg bevorderd door een steevast beroep door de Amerikaanse Regering op de nationale veiligheid, als argument om gevraagde informatie te weigeren. Een standpunt dat overigens ook andere regeringen niet vreemd is. Volgens de voormalige minister van defensie, Rumsfeld, worden in tijd van gewapend conflict de feiten aangedragen door de Executive en niet door de rechter. Dit standpunt is ingegeven door belangen van nationale veiligheid. Het is ook ingegeven door twijfel of de rechter wel in staat zou zijn tot een deugdelijk feitenonderzoek. De feiten zouden zich te ver weg hebben afgespeeld, zo meent de Amerikaanse regering. Bovendien zou een feitenonderzoek toch niets opleveren, omdat het bewijs begraven ligt onder het puin van de oorlog. Er is geen reden om aan te nemen dat de houding van deze regering opener zal zijn, wanneer het niet gaat om gevangenen uit Afghanistan, maar om slachtoffers van schendingen van het oorlogsrecht. Feiten worden al snel als militair gevoelig aangemerkt door de betrokken staat met als gevolg dat zij niet ter beschikking van de slachtoffers worden gesteld.
In Nederland zijn de afgelopen jaren verschillende onderzoeken gedaan naar het doen en nalaten van Nederlandse militairen in het buitenland. Aanleiding waren telkens de slachtoffers die bij dat optreden waren gevallen en de geruchten over misstanden. Deze onderzoeken zijn een goede zaak omdat daarmee een begin wordt gemaakt met de feitenvaststelling. Vreemd is echter dat, hoewel de slachtoffers wel object van onderzoek zijn, ze zelden bij de onderzoeken worden betrokken. Een voorbeeld daarvan is de Parlementaire Enquête Commissie, die in 2002 onderzoek heeft gedaan naar de val van Srebrenica Eén van de doelstellingen van de Parlementaire Enquête Commissie was te onderzoeken hoe in 1995 de afweging is gemaakt tussen de veiligheid van Dutchbat en de veiligheid van de bevolking in Srebrenica. De Commissie heeft daartoe alleen Nederlandse militairen en politici gehoord. Kennelijk vond de Commissie het niet nodig om ook de andere kant van het verhaal te horen, de kant van de locale bevolking, onder wie de vrouwen en moeders van Srebrenica. Overigens moet gezegd dat het NIOD rapport over Srebrenica hierop een uitzondering is. Hoewel ook voor dit onderzoek geldt dat de meeste geïnterviewde personen uit Nederland kwamen, hebben de onderzoekers ook lokale bewoners gehoord. Ook de Commissie Van de Berg heeft de feiten over de hoofden van de slachtoffers heen vastgesteld. Deze Commissie heeft vorig jaar onderzoek gedaan naar vermeende marteling door Nederlandse militairen in Irak. De Commissie heeft vrijwel uitsluitend defensiepersoneel gehoord. De acht gedetineerden die mogelijk slachtoffer waren geworden van de vermeende marteling werden niet gehoord. De strafrechtelijke onderzoeken door het Openbaar Ministerie naar het handelen van Nederlandse militairen in Irak en Afghanistan, treft hetzelfde verwijt: slachtoffers worden niet betrokken bij het feitenonderzoek. Misschien is de reden om de slachtoffers niet te betrekken in al deze feitenonderzoeken van praktische aard. De slachtoffers zitten ver weg en de militairen en politici zitten om de hoek. Misschien spelen er andere redenen en is men minder geïnteresseerd in de feiten waarover de slachtoffers kunnen getuigen. Of wil men emoties buiten de deur houden. Hoe dan ook is het ieder geval opmerkelijk omdat slachtoffers vaak informatie uit de eerste hand kunnen verstrekken.
Ik kom tot de conclusie dat slachtoffers van schendingen van het humanitair recht over weinig instrumenten beschikken om de feiten die zich voordoen tijdens een gewapend conflict te bewijzen. De feiten zijn óf verdwenen of fysiek onbereikbaar omdat ze zich in andere landen bevinden, óf ze zijn onbereikbaar omdat de conflictpartijen niet bereid zijn ze ter beschikking te stellen. De bewijspositie van slachtoffers van schendingen van het humanitair recht is dan ook zwak te noemen. Deze situatie overziend, kom ik tot twee voorlopige stellingen. De eerste is dat de bewijslast voor slachtoffers van schendingen van het humanitair recht verlicht moet worden. Of misschien zelfs omgekeerd moet worden. Steun voor dit argument vind ik in de praktijk van de ‘mass claims procedures’ en mensenrechteninstanties. De ‘mass claims procedures’ hebben onderkend dat met de bewijslast voor oorlogsslachtoffers soepel moet worden omgegaan. Zo was de ‘United Nations Compensation Commission’ bijvoorbeeld bereid om met heel weinig bewijs aan te nemen dat letsel of overlijden – ontstaan tijdens de invasie van Irak in Koeweit – een direct gevolg was van de oorlogshandelingen begaan in die periode. Zowel het Europese Hof voor de Rechten van de Mens als het Inter-Amerikaanse Hof hanteren het beginsel dat – wanneer de staat exclusieve macht heeft over het bewijs – de bewijslast omgekeerd moet worden. In die zaken ging het dan vaak om gedwongen verdwijningen, of individuen die door de staat waren gedetineerd en in detentie letsel hadden opgelopen of waren overleden. In oorlog doen zich vergelijkbare situaties voor. Mijn tweede voorlopige stelling naar aanleiding van de zwakke bewijspositie van oorlogsslachtoffers heeft te maken met het verstrijken van de tijd na een conflict. Dit verstrijken kan leiden tot het verloren gaan van het recht om een vordering te brengen. Mijn stelling is dat de verjaringstermijn voor civiele vorderingen voor schendingen van het humanitair recht opgeheven moet worden, althans aanzienlijk moet worden verlengd. Het internationaal recht zwijgt over de verjaring van de rechten van slachtoffers. Onder nationaal recht verjaren civiele vorderingen in het algemeen na verloop van een aantal jaren. In Nederland bijvoorbeeld na vijf jaar. Gezien de problemen waar slachtoffers tegenaan lopen bij het vinden van de feiten die hun verhaal onderbouwen, is vijf jaar te kort om met een vordering te kunnen komen. Als we nagaan dat alleen het NIOD al zes jaar nodig had om zijn rapport te schrijven over de oorlog in Bosnië-Herzegovina en dat ook de Secretaris-generaal van de Verenigde Naties pas met zijn rapport kwam vier jaar na de oorlog, dan is het onredelijk om slachtoffers die zich na vijf jaar melden met een claim naar huis te sturen met het argument dat de feiten zijn verjaard. Kinderen hebben in het bijzonder te lijden onder de korte verjaringstermijn. Kinderen die tijdens een oorlog slachtoffer worden van schendingen van het humanitair recht, kunnen vaak pas met een vordering komen wanneer ze volwassen zijn geworden. Voor velen is de verjaringstermijn dan reeds verstreken. Een ander argument om de verjaringstermijn voor oorlogsslachtoffers te verlengen of op te heffen, is dat oorlogsmisdrijven niet verjaren. Waarom zou dat dan ook niet gelden voor in ieder geval schadevorderingen die voortvloeien uit oorlogsmisdrijven? Van Anraat kon meer dan 20 jaar na dat nog gewoon voor de Nederlandse rechtbank worden berecht. Zijn slachtoffers die een vordering tot schadevergoeding wilden indienen, liepen echter tegen de vraag aan of hun vordering was verjaard. De ‘Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation’ bepalen dat nationale verjaringstermijnen voor civiele vorderingen niet onredelijk beperkend mogen zijn. Bij deze richtlijn zou aanknoping kunnen worden gezocht bij herziening van de Nederlandse civiele verjaringstermijn. Ik zal hier nader onderzoek naar doen. In een tijd waarin de aandacht voor slachtoffers van misdrijven groeiende is, zou een dergelijke wetswijziging een goed gebaar zijn in de richting van slachtoffers.
Schadevergoeding
Ten slotte wil ik nog iets zeggen over de vergoeding van de schade die slachtoffers van schendingen van het humanitair recht hebben geleden. Onlangs vernam ik van een Nederlandse militair dat Nederland in Afghanistan de praktijk hanteert om slachtoffers geld te bieden voor de geleden schade. 2000 dollar voor een dode, 200 dollar voor een gewonde. Je zou kunnen zeggen dat er weinig mis is met deze praktijk. Schikken van een geschil zou je het kunnen noemen. Maar het is alleen een schikking als beide partijen wéten waar ze mee instemmen, en willens en wetens hiermee akkoord gaan. Is deze geldtransactie bijvoorbeeld een definitieve afdoening van het geschil, en – zo ja – weet de Afghaanse partij dat? Het risico bestaat daarnaast dat dit soort vergoedingen weinig recht doet aan de bijzondere omstandigheden van het geval. Het onderscheid dat tussen een dode en gewonde wordt gemaakt, kan dan proportioneel worden genoemd – voor een dode wordt meer betaald dan voor een gewonde – maar het is wel een erg grove vorm van proportionaliteit. Evenmin wordt er uitspraak gedaan over een mogelijke schending van een humanitair rechtelijke norm, noch wordt er rekening gehouden met de ernst van deze schending. Erger is echter dat je het gevoel bekruipt dat het betalen van slachtoffers van mogelijke schendingen van het oorlogsrecht een vorm van afkoping is. In de trant van: “laten we ze wat geld geven, dan zijn we ervan af”. Door het aanbieden van geld wordt het slachtoffer overgehaald van verdere actie af te zien.
Proportionele financiële vergoeding kán een vorm van rechtsherstel zijn. Dat schade moet worden vergoed, ook voor schendingen van het humanitair recht, is onder andere neergelegd in het Haagse Verdrag van 1907. De interpretatie van deze bepaling luidde echter altijd dat deze plicht tot schadevergoeding alleen tussen staten geldt. Maar een andere interpretatie lijkt mogelijk. Tenminste sinds de uitspraak van het Internationaal Gerechtshof in 2004 over de illegale muur die Israël bouwt in de bezette Palestijnse gebieden. Het Hof bepaalde dat Israël de schade die het heeft veroorzaakt door schendingen van het humanitair recht rechtstreeks aan de slachtoffers moet vergoeden. Het Hof deed deze uitspraak in een ‘advisory opinion’. De enige staat waarvan het handelen in deze zaak werd beoordeeld was Israël. Er was geen wederpartijstaat ten aanzien van wie de plicht om de schade te vergoeden, bestond. Israëls plicht om rechtsherstel te bieden, gold dus rechtstreeks jegens de eigenaren van de vernietigde huizen. Het elementaire rechtsbeginsel dat toerekenbaar onrechtmatig toegebrachte schade moet worden vergoed, is dus ook van toepassing in de relatie staat-burger voor schendingen van het humanitair recht.
Met dit betoog is niet gezegd dat geld in alle gevallen een bevredigende vorm van rechtsherstel is. De gedachte die bij velen leeft, dat het procederende slachtoffers maar om één ding te doen is, namelijk geld, getuigt van weinig inzicht in het leed waar slachtoffers onder gebukt gaan. Feit is echter dat bij schendingen van het humanitair recht restitutie vaak niet mogelijk is. De doden kunnen niet tot leven worden gewekt. Andere vormen van rechtsherstel dan geld zijn wel denkbaar. Eén daarvan is erkenning van de feiten. Een andere is excuses aan de slachtoffers voor het hun aangedane leed. Bij het geschil tussen de slachtoffers van Srebrenica en Nederland is het niet ondenkbaar dat erkenning van de feiten én erkenning van de slachtoffers de juridische procedures, die thans voor de Haagse rechtbank lopen, zouden hebben voorkomen. Het NIOD heeft een belangrijke rol gespeeld bij de feitenvaststelling. Het is jammer dat de Nederlandse Staat de versie van de feiten zoals deze in het NIOD staat, niet wenst te accepteren, althans niet waar het gaat over de slachtoffers. Een dergelijke erkenning zou de slachtoffers behulpzaam zijn geweest bij de verwerking van hun leed. De uitspraak van toenmalig premier Kok bij het aftreden van zijn kabinet in 2002 dat de Nederlandse Staat wel politiek verantwoordelijk is voor Srebrenica maar niet schuldig, had ook zo kunnen worden geformuleerd, dat meer recht had worden gedaan aan het leed van slachtoffers. Een vorm van excuses was wellicht op zijn plaats geweest. Een zelfde verwijt treft de recente lintjesuitreiking aan de Nederlandse militairen voor hun optreden in Srebrenica. Had tijdens deze plechtigheid niet met een enkel woord aan de slachtoffers kunnen worden gerefereerd? Iets in de trant van “ondanks het optreden van onze militairen, zijn er toch veel slachtoffers zijn gevallen”. De wijze zoals het nu is geschied – totale verzwijging van de slachtoffers – heeft hun lijden slechts vergroot. Als ik het kort samenvat dan bestaan er geen uniforme regels voor de vaststelling van schadevergoeding voor slachtoffers van schendingen van het humanitair recht. Iedere oorlog, iedere groep slachtoffers, iedere schade vraagt om zijn eigen beoordeling. De praktijk zoals ik die een beetje voor u heb proberen te schetsen, lijkt echter uit te wijzen dat niet zozeer de aard en omvang van de schade bepalend zijn voor schadevergoeding maar veel meer politieke overwegingen. Hier ligt de komende jaren voor mij een agenda.
Slot
Ik rond af. De rechtsmiddelen voor slachtoffers van schendingen van humanitair recht – onder wie vrouwen en kinderen – zijn beperkt. Het is dan ook lastig om algemene regels te formuleren over de toepassing van deze rechtsmiddelen. Het humanitair recht zélf bevat in ieder geval géén regels om te bepalen hoe rechtsherstel moet worden verkregen. Ook geeft het geen methoden om de schade te begroten. Maar het tij lijkt enigszins te keren. Het Internationaal Strafhof en nationale rechtbanken krijgen meer oog voor slachtoffers. Dit past in een tijdperk waar de slachtoffers centraal staan. Een onderzoeksvraag voor de komende jaren is wáár deze instanties de regels gaan vinden om de rechtsmiddelen toe te passen. Veel aandacht is tot op heden uitgegaan naar de politieke argumenten vóór en tégen rechtsmiddelen voor oorlogsslachtoffersein de toekomst zou iedere discussie hierover, de procedurele aspecten van toepassing van deze rechtsmiddelen moeten betrekken. De belangen zijn groot. Niet alleen de belangen van de slachtoffers van schendingen van humanitair recht staan op het spel. Ook de geloofwaardigheid en het voortbestaan van het humanitair recht zélf is in het geding. Zoals het Europese Hof voor de Rechten van de Mens al lang geleden bepaalde: het belang van individuele klachten reikt verder dan dat van het individuele slachtoffer. Er is met die klachten een algemeen belang gemoeid van het verzekeren van naleving van het recht.
Dankwoord
Dan het echte einde. In de advocatuur heb ik geleerd dat het recht nooit een doel op zich mag worden. Het oorlogsrecht dient de humaniteit. Als het oorlogsrecht daar niet in slaagt wordt het inhumaan. Ik ben blij met die ervaring – en ook pás met die ervaring – terug te keren in academia. Ik dank het College van Bestuur van de Universiteit Leiden en het bestuur van de faculteit voor deze geboden kans. De heer en mevrouw Gieskes hebben deze leerstoel en de daaraan verbonden promovenda mogelijk gemaakt. Uw inzicht dat het humanitair recht niet in staat is om vrouwen en kinderen effectief te beschermen, getuigt van wijsheid. Ik zal me met hard en ziel inzetten voor de verbetering van hun rechtspositie. Nico, ook al zit ik niet in de kamer naast je, ik hoop toch bij te dragen aan je onderzoeksgroep. Je flexibiliteit en betrokkenheid hebben me het vertrouwen gegeven dat we deze aanstelling ook met een beperkt aantal uren een zinvolle invulling kunnen geven. De wetenschapper en advocaat in mij zijn niet te scheiden. Maar ze hebben wel ieder hun eigen verantwoordelijkheid. Ze hebben ieder ook hun eigen leermeesters. Menno en Tineke, van jullie heb ik geleerd dat de vorming van een wetenschapper een hoogst persoonlijke ontwikkeling is. Jullie hebben me de ruimte voor deze ontwikkeling gegeven en ik heb hem dankbaar genomen. Lieve Frits. Het humanitair recht zwijgt te veel als de wapens spreken. Maar ook een fiets met een lekke band blijft een fiets, zoals Grunberg onlangs opmerkte. Dat ik vandaag jouw toga draag en jij geen, geeft wat mij betreft geenszins aan dat onze kruisbestuiving tot een einde is gekomen. Lieve Britta, het feit dat de advocaat en wetenschapper in mij niet meer te scheiden zijn, dank ik aan jou. Lieve Hans en Joke, het heeft wat bloed zweet en tranen gekost, maar nu ben ik dan toch groot geworden. Dat onze visies op de problemen in de wereld niet altijd hetzelfde zijn, bewijst dat de opvoeding is geslaagd. Lieve André, lieve Lidewij en lieve Doesjka. De partner en moeder in mij zijn ook niet te scheiden. Leermeesters hebben zij niet. Wel hebben we elkaar. Ik heb gezegd.